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解读慈善法十大制度创新

2016-03-31 16:12:51  来源:  编辑:快三代玩兼职一单一结

  从2005年民政部提出起草慈善事业方面的▓法律算起,到今年十二届全国人大四次会议通过,《慈善法》经过了近11年征程,终于颁布实施了,可谓“千呼万唤始出来”。作为慈善领域的▓基础性、综合性法律,《慈善法》创新了慈善事业体制机制,解决了一些多年制约慈善事业特别是□□慈善组织发展的▓问题。它的▓颁布实施,必将进一步促进我国慈善事业健康发展。

  对比原来的▓法律法规特别是□□《公益事业捐赠法》、《基金会管理条例》和慈善事业的▓发展的▓现状,《慈善法》有以下十大创新之处或者说亮点:

  一、界定了“慈善”,使“慈善”与“公益”并行不悖

  慈善是□□中华民族传统学问,是□□一种理念、一种道德、一种活动。理念、道德是□□通过活动体现出来的▓。传统的▓慈善主要集中在救灾扶贫等“雪中送炭”等活动,体现的▓是□□“授人以鱼”,即所谓的▓“小慈善”。到了近现代特别是□□近三十年,慈善的▓内涵和外延不断延伸和扩大,慈善有了更丰富的▓内容。1999年《公益事业捐赠法》颁布后,“公益”因为有了法律的▓界定而被普遍使用,根植在中华民族传统学问之中的▓“慈善”呼唤法律的▓界定。《慈善法》解决了这个问题。

  《慈善法》第三条明确:本法所称慈善活动,是□□指自然人、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式,自愿开展的▓下列公益活动:

  (一)扶贫、济困;

  (二)扶老、救孤、恤病、助残、优抚;

  (三)救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的▓损害;

  (四)促进教育、科学、学问、卫生、体育等事业的▓发展;

  (五)防止污染和其他公害,保护和改善生态环境;

  (六)符合本法规定的▓其他公益活动。

  《慈善法》对“慈善”的▓界定基本等同于《公益事业捐赠法》对“公益”的▓界定。《公益事业捐赠法》是□□这样界定公益事业的▓:

  本法所称公益事业是□□指非营利的▓下列事项:

  (一)救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的▓社会群体和个人的▓活动;

  (二)教育、科学、学问、卫生、体育事业;

  (三)环境保护、社会公共设施建设;

  (四)促进社会发展和进步的▓其他社会公共和福利事业。

  如此,慈善不仅仅是□□“雪中送炭”,也包括“锦上添花”,不仅仅是□□“授人以鱼”,也是□□“授人以渔”。“小慈善”变成了“大慈善”。从此,“慈善”登上了法律的▓圣殿,“慈善”与“公益”并行不悖。

  二、明确了慈善组织的▓组织形式、设立条件和程序,降低了慈善组织成立门槛

  《慈善法》明确慈善组织是□□指依法成立,以面向社会开展慈善活动为宗旨的▓基金会、社会团体、社会服务机构等非营利组织。

  从逻辑关系上分析,首先,慈善组织是□□非营利组织;其次,慈善组织是□□以慈善活动为宗旨的▓非营利组织;第三,在组织形态上,慈善组织要么是□□基金会、要么是□□社会团体、要么是□□社会服务机构(民办非企业单位)。

  慈善组织与一般非营利组织的▓根本区别是□□以慈善活动为宗旨,基金会以公益事业为目的▓,全部属于慈善组织;部分以慈善活动为宗旨的▓社会团体、社会服务机构(民办非企业单位)也属于慈善组织范畴,当然是□□否登记为以慈善活动为宗旨是□□发起人的▓自主选择。

  关于设立慈善组织,《慈善法》规定“应当向县级以上人民政府民政部门申请登记”,同时规定“本法公布前已经设立的▓基金会、社会团体、社会服务机构等非营利组织,可以向其登记的▓民政部门申请认定为慈善组织”。其中,没有规定直接登记还是□□经业务主管单位同意后向民政部门申请登记。仔细阅读《慈善法》,通篇没有出现“业务主管单位”的▓概念,也没有对业务主管单位的▓职责做出规定。已颁布实施多年的▓《基金会管理条例》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》三部行政法规都在总则一章里界定了业务主管单位,并在其后的▓章节里规定了业务主管单位的▓职责。对比《慈善法》与三部行政法规的▓有关规定,可以推定对慈善组织实行直接登记,不再需要业务主管单位的▓前置审批,改变了实施多年的▓社会组织“双重负责”的▓管理体制。直接登记使成立慈善组织更容易,慈善组织将会大量涌现。当然,还需要行政法规与之相衔接。

  三、明晰了慈善募捐的▓相关问题,打破公开募捐资格终身制,对“诈捐”、“骗捐”说不

  《慈善法》规定慈善募捐“是□□指慈善组织基于慈善宗旨募集财产的▓活动”,并将慈善募捐分为“面向社会公众的▓公开募捐和面向特定对象的▓定向募捐”。“慈善组织开展公开募捐,应当取得公开募捐资格”。依法登记满两年的▓慈善组织,符合一定的▓条件,可以向原登记的▓民政部门申请公开募捐资格证书。当然符合条件也可以不申请。慈善组织开展公开募捐,可以采取规定的▓方式,包括地上的▓(在公共场所设置募捐箱;举办面向社会公众的▓义演、义赛、义卖、义展、义拍、慈善晚会等)和非地上的▓(包括通过广播、电视、报刊、互联网等发布募捐信息),对慈善组织采取地上方式募捐作了地域限定(在其登记的▓民政部门管辖区域内进行,确有必要在其登记的▓民政部门管辖区域外进行的▓,应当报其开展募捐活动所在地的▓县级以上人民政府民政部门备案),对慈善组织采取非地上方式特别是□□通过互联网开展公开募捐没有进行地域限定。事实上,对通过互联网开展募捐没有必要也没办法进行地域限定。但对慈善组织通过互联网开展公开募捐作了信息平台的▓限定(应当在国务院民政部门统一或指定的▓慈善信息平台发布募捐信息,并可以同时在其网站发布募捐信息),同时规定“广播、电视、报刊以及网络服务提供者、电信运营商,应当对利用其平台开展公开募捐的▓慈善组织的▓登记证书、公开募捐资格证书进行验证。”

  《慈善法》规定“不具有公开募捐资格的▓组织或者个人基于慈善目的▓,可以与具有公开募捐资格的▓慈善组织合作,由该慈善组织开展公开募捐并管理募得款物。”至于个人是□□否可以为了自己或亲朋好友采取公开的▓方式求救,《慈善法》没有涉及,按照“法无禁止即可为”的▓原则,是□□不被禁止的▓。

  《慈善法》规定,捐赠人通过广播、电视、报刊、互联网等方式公开承诺捐赠的▓,或者捐赠财产用于下列活动(扶贫、济困;扶老、救孤、恤病、助残、优抚;救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的▓损害)并签订书面捐赠协议的▓,捐赠人违反捐赠协议逾期未交付捐赠财产,慈善组织或者其他受赠人可以要求交付,捐赠人拒不交付的▓,慈善组织或者其他受赠人可以依法向人民法院申请支付令或者起诉。这可有效的▓减少、防止“诺而不捐”、“诈捐”的▓出现。当然,捐赠属于赠与,根据《合同法》第一百九十五条的▓规定,“赠与人的▓经济状况显著恶化,严重影响其生产经营或者家庭生活的▓,可以不再履行捐赠义务”,这一条也适用于捐赠人。《慈善法》规定“捐赠人公开承诺捐赠或者签订书面捐赠协议后经济状况显著恶化,严重影响其生产经营或者家庭生活的▓,经向公开承诺捐赠地或者书面捐赠协议签订地的▓民政部门报告并向社会公开说明情况后,可以不再履行捐赠义务。”为防止骗捐,《慈善法》规定“开展募捐活动,应当敬重和维护募捐对象的▓合法权益,保障募捐对象的▓知情权,不得通过虚构事实等方式欺骗、诱导募捐对象实施捐赠”,并在“法律责任”一章里对此款规定进行了呼应。

  四、增设“慈善信托”,使“公益信托”得以落地

  《慈善法》专设了“慈善信托”一章,虽然只有七条,但却有效地解决了《信托法》有关“公益信托”的▓规定不容易落地的▓问题。2001年的▓《信托法》规定,信托包括公益信托实行登记制;公益信托的▓设立和确定其受托人,应当经有关公益事业管理机构批准;同时规定公益信托应当设立信托监察人。由于法律中“有关公益事业管理机构”不明确和“信托监察人”责任过大,造成公益信托难以落地。《慈善法》明确了设立慈善信托的▓文件向县级以上人民政府民政部门备案、信托监察人可以根据需要设立,移去了公益信托难以落地的▓障碍,使公益信托落地,将会极大地促进社会财产进入慈善领域。

  五、规定和授权规定慈善组织年度慈善支出和管理费用标准,更符合慈善组织多样性的▓实际

  规定年度慈善支出和管理费用比例,有利于提高慈善组织效率,降低慈善组织管理成本,有利于形成社会共识并使慈善组织有所遵循。《基金会管理条例》关于基金会管理费用(工作人员的▓工资福利和行政办公经费)不得高于当年总支出的▓10%,公募基金会每年的▓公益支出,不得低于上年收入的▓70%,非公募基金会每年的▓公益支出不得低于上年末基金余额8%的▓规定,达到了上述目的▓,但实践中也遇到了一些困难。

  《慈善法》在总结经验的▓基础上,首先确立了提高慈善财产使用效率,降低管理费用的▓总原则;然后规定具有公开募捐资格的▓基金会开展慈善活动的▓年度支出,不得低于上一年总收入的▓百分之七十或者前三年收入平均数额的▓百分之七十,年度管理费用不得超过当年总支出的▓百分之十,特殊情况下,年度管理费用难以符合前述规定的▓,应当报告其登记的▓民政部门并向社会公开说明情况。同时授权民政部会同有关部门制定具有公开募捐资格的▓基金会以外的▓慈善组织的▓开展慈善活动的▓年度支出及管理费用标准;最后,规定捐赠协议对单项捐赠财产的▓慈善活动支出和管理费用有约定的▓,按照其约定。这样规定,既有原则性,又有灵活性,既考虑了慈善组织的▓一致性,又考虑了慈善组织的▓多样性,既顾及了历史和现实,又考虑了长远,有利于慈善组织根据自身实际,统筹安排收入和支出,健康发展。

  六、整合信息平台,提升了信息公开的▓效率

  慈善是□□一项高尚的▓事业,应在阳光下进行。信息公开有利于广泛动员社会公众参与慈善事业,是□□社会监督的▓重要手段,是□□慈善组织健康发展的▓内在要求。《慈善法》规范了政府相关部门和慈善组织两个主体信息公开的▓义务。要求“县级以上人民政府民政部门应当在统一的▓信息平台,及时向社会公开慈善信息,并免费提供慈善信息发布服务”,同时要求慈善组织和慈善信托的▓受托人应当在民政部门统一的▓信息平台上发布慈善信息,并对慈善信息的▓真实性负责。《慈善法》详细地开列了民政部门等政府相关部门信息公开的▓内容、慈善组织信息公开的▓内容以及公开募捐情况和慈善项目实施情况的▓公开频次。从保护当事人隐私和秘密的▓原则出发,明确规定了不得公开的▓情形。

  统一信息平台,既方便了信息公开主体公开信息,也方便了社会公众了解和监督;规定信息公开的▓内容和频次,明确了信息公开的▓法律要求,同时也可避免社会公众对信息公开的▓过度期待。

  七、对捐赠人的▓税收优惠进一步扩大,促使大额捐赠增多

  利用税收来促进和调控慈善事业,是□□各国通行的▓做法,我国也是□□如此。《公益事业捐赠法》、《基金会管理条例》等法律法规都规定捐赠人、公益组织和受益人依法享受税收优惠。《企业所得税法》和《个人所得税法》等税收方面的▓法律法规则具体规定了税收优惠的▓种类、幅度等。《企业所得税法实施条例》第五十三条规定“企业发生的▓公益性捐赠支出,不超过年度利润总额12%的▓部分,准予扣除。”超出12%的▓部分,依法纳税。这在一定程度上阻碍了大额捐赠。《慈善法》规定“企业慈善捐赠支出超过法律规定的▓准予在计算企业所得税应纳税所得额时当年扣除的▓部分,允许结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除”,这将进一步促进大额捐赠的▓出现,也对出台更多的▓促进慈善事业发展的▓税收政策具有引领作用。

  八、明确行业组织的▓法律地位,促进行业自律

  慈善组织的▓健康发展需要完善内部制衡、行业自律、社会监督、政府监管构成的▓监管体系。其中,行业自律是□□重要的▓组成部分。李建国副委员长在十二届全国人大四次会议上作《慈善法》草案审议说明时讲到,慈善领域出现了一些新情况、新问题,其中包括慈善组织内部治理尚不健全、运作不尽规范,行业自律机制尚未形成等。行业自律需要行业组织来实现。《基金会管理条例》等三部行政法规没有涉及行业组织。《慈善法》规定“慈善组织可以依法成立行业组织”,慈善行业组织的▓职责是□□“反映行业诉求,推动行业交流,提高慈善行业公信力,促进慈善事业发展”,同时要求“慈善行业组织应当建立健全行业规范,加强行业自律”。行业组织法律地位的▓明确,必将促进行业自律的▓发展。

  九、明确应当建立慈善组织评估制度,进一步推动包括慈善组织在内的▓社会组织评估工作发展

  2007年以来,民政部门从基金会开始推行社会组织评估工作,初步形成了一套评估制度,包括评估指标、评估专家队伍、评估程序以及评估结果的▓应用等。此前,对于社会组织来说,是□□否参加评估由自己选择。《慈善法》规定“民政部门应当建立慈善组织评估制度,鼓励和支撑第三方机构对慈善组织进行评估,并向社会公布评估结果。”这就使得对慈善组织的▓评估有了法律依据,对于推进社会组织评估工作意义十分重大。

  十、年检改年报,提升慈善组织的▓自主性

  年度检查是□□登记管理机关对社会组织实施管理的▓重要手段。《基金会管理条列》等三部行政法规都规定,社会组织要向登记管理机关报送经业务主管单位审查同意的▓工作报告,“接受年度检查”。可是□□由于登记管理机关力量有限、手段不足,年检并没有完全达到预期的▓目的▓,有时还会流于形式。《慈善法》规定“慈善组织应当每年向其登记的▓民政部门报送年度工作报告和财务会计报告”,没有提及“接受年度检查”,同时从信息公开的▓角度要求“慈善组织应当每年向社会公开其年度工作报告和财务会计报告”,“信息公开应当真实、完整、及时”。年检改年报,有利于慈善组织自主意识的▓提升和自我管理机制的▓形成。 (编辑刘忠祥系民政部民间组织服务中心党委书记)

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